社会保险立法将突出解决十个领域的问题（1）
访全国人大常委会委员、中国社会保障发展战略研究项目组组长郑功成
2008/1/14 10:55:46作者：记者 张有义 摘自： 编辑：本站
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2008年1月4日上午，在郑功成的办公室里见到他时，正在为社会保险法立法工作伏案准备材料的他，许久才发现记者的到来。
几天前，也就是2007年的12月29日，作为全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障发展战略研究项目组组长的郑功成，为全国人大常委会的主要领导和委员们作了一次讲座，题目是《社会保险制度建设与社会保险立法》。
再往前推6天，即2007年12月23日，社会保险法草案第一次提交全国人大常委会审议。而再往前推几个月，郑功成的一篇《关于社会保险制度改革与立法中若干问题的看法》，递交到了国务院领导手中，并受到高度评价。
社会保险法是继劳动合同法之后，一部关乎全体劳动者的切身利益，也关乎对国家与社会能否持续、健康与文明发展直接产生重大而深刻影响的一部法律。
该法草案的第一次审议，标志着我国社会保险制度开始由试点阶段进入制度定型发展阶段。为此，本报记者专访了郑功成教授。
●社会保险与社会保障不是一个概念
记者：社会保险法草案提交后，引起了社会各界的普遍关注。但人们有着一个很大的困惑，即这部法律中的核心概念“社会保险”，和经常提到的社会保障之间有何关系？
郑功成：这也是我在全国人大常委会第30次专题讲座上，阐述的第一个问题。
在我国，社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称。社会保险业区别于一般意义上的保险，后者是指商业保险，即商业性保险公司在保险市场上通过交易行为获得的业务来源。
社会保险在现代社会保障体系中，是主体内容，它是面向劳动者的基本保障制度，建立在劳资分责、政府支持的基础上，负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。
值得注意的是，补充保障虽然是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目，但它弥补了法定的基本保障的不足，如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成了社会保险的重要补充。
●借鉴德国经验以缴费型社会保险为主体
记者：据了解，社会保险在世界范围内看，分为很多类型，我国确立了哪种类型？
郑功成：社会保险制度起源于德国。德国于1883年至1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、老年残障保险等法律，不仅为当时落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础，也为世界其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范。现在，世界上先后已经有170多个国家或地区建立了自己的社会保险制度。
我国长期处于社会主义初级阶段，地区发展差距和城乡差距又构成了我国的基本国情，这客观上制约了我国在相当长的时期内不可能走财政税收支撑的全民福利道路。通过我20多年来的跟踪研究，适合中国的社会保障体系，其实只能是借鉴德国等国的经验，以缴费型社会保险为主体，同时迅速巩固面向困难群众的社会救助制度，适时发展各项福利事业。
●我国社会保险制度的成就与不足
记者：在本次社会保险法草案出台之前，我国已经建立了社会保险制度，这次立法是对原有制度的简单总结吗？
郑功成：我国的社会保险改革，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的。
1951年我国就制定了劳动保险条例。但是自改革开放以来，原来的社会保险体系显然已经不能适应社会的发展。我国选择了渐进式改革的发展道路。现在的社会保险立法，既不是对上世纪50年代劳动保险立法的简单总结，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法来确定这一制度。我们只能是在坚持社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型，并实现可持续发展。
记者：我国的保险制度改革经历了哪几个阶段？
郑功成：我国的社会保险制度的改革，自上世纪80年代中期以来，经历了三个阶段。回顾这三个阶段，也是对现在立法工作的促进。
第一阶段是1986年至1993年。它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套措施；第二阶段是1993年至1998年，明确将社会保险制度作为社会主义市场经济体系的五大支柱之一。在这一阶段，原有制度临近崩溃，而新的社会保险制度被打上了效率优先的烙印，众多行业自我统筹也导致了社会保险制度进一步被分割。
第三个阶段是1998年以来。这个阶段，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员与下岗职工的基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。
记者：十年来，我国的社会保险制度改革取得了哪些成就？
郑功成：首先是劳动者依靠国家和单位的保险观念转变为接收责任分担，个人缴费成为新制度存在与发展的现实条件。这应当是改革的首要成就。
其次是单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度的转型。
第三是较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定和国民经济的持续高速增长。
第四是部分地实现了社会保险制度的创新。我国在基本养老保险制度中，选择了社会统筹与个人账户相结合模式。
记者：我国社会保险改革又有哪些教训呢？
郑功成：首先是显著的效率优先烙印，造成了社会保险覆盖面窄、负担不均等现象，也过分夸大了个人责任，忽略了社会保险制度是为了解除劳动者后顾之忧的根本目的。其次是制度分割、部门分割的格局，损害了社会保险制度的完整性和系统性。第三是监管体制中职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行和可持续发展。社会保险制度是一个独立的系统，它在各国普遍呈现集权监督、集中管理的特色，分散的管理格局社会保险运行容易失控的重要原因。第四是财政责任模糊，损害着新制度的健康成长。比如中央政府与地方政府的责任划分仍然模糊，造成各地责任分担比重及缴费率差异较大；用人单位、劳动者与政府三方之间的责任分担也缺乏正常的标准。
●老龄化社会下护理保险正在探索
记者：我国目前的社会保险立法主要含哪些内容？
郑功成：从各国社会保险的安排发展的实践来看，它一般包括养老、医疗、工伤、失业和生育保险等几类。其中养老和医疗保险无疑最为重要。自上世纪下半叶以后，失业保险的功能与救济失业工人的功能并重起来，这一制度安排也因此而具有了更为积极的效应。
最值得注意的是，随着人口老龄化和高龄化的到来，老年人对生活照料和医疗护理的需求急剧扩张，护理保险也就日益成为劳动者需要的社会保险制度安排。我国虽然暂时还不可能建立护理保险制度，但现在开始研究并适时通过相应的制度安排来解除老年人的生活护理需要，显然具有现实意义。
●社会保险的功能有哪些
记者：社会保险制度承担什么样的社会功能？
郑功成：客观而论，社会保险制度的功能主要有：
第一，调节劳资双方的利益关系。众所周知，劳资之间的利益分歧是客观存在的，通过建立社会保险制度，雇主必须承担起为劳动者参与各项社会保险缴费的法定义务，劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求，不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节，而且也是对整个社会公平与效率关系的有力调节。
第二，解除劳动者后顾之忧，增进劳动者福利。社会保险制度的建立，是劳动者福利权益实现的直接表现；社会保险制度的发展，则是劳动者福利权益的发展。
第三，维护社会稳定，促进社会和谐。
第四，促进经济社会持续、健康、文明发展。
第五，在互助共济中促进并维护着社会公平。社会保险依据的是大数法则，是参保人共同参与，并在雇主分担缴费义务与政府财政支持的条件下，相互分担风险，如年轻人为老年人做贡献，健康者为疾患者做贡献，就业者为失业者做贡献，安全者为工伤者做贡献，谁都是这一制度的贡献者，谁都有可能成为这一制度的受益者。
本文关键词：社会保险法
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